责任清单开始在国家制度层面予以制度化。
如上所述，非制裁性的教育措施亦可能在特定的社会背景下对相对人权利造成实质影响，故事实行为不应存在过高的恣意裁量风险。行政机关施用频率颇高的训诫类措施，其名称与实践本身即含有诫勉、引导等教育性色彩。
(三)行政教育的目的性价值行政教育源于处罚与教育相结合的目的性导向。对严重侵犯合法权益的状况，相对人可拒绝教育，其后果往往指向处罚，此时，维权可通过处罚的司法救济实现，若不足以适用教育，其处罚自然不当。除体验教育外，建议行为类教育还可将场景拓展至违法查处时空之外，最典型如社区服务等矫正教育，即行政机关指定相对人前往居住的社区、街道或邻近的养老院、福利院等公益福利机构从事无偿服务，并在此过程中感受良好秩序的价值与成本，培养自身抵制再犯的意识。因在相对温和的执法过程中感受到尊重和关怀，相对人可以更好地理解执法、重视规则、抵触违法。行政教育的建构丰富了执法规制的合理化选择，避免了不罚不教的消极情况。
体验教育旨在倡导相对人参与行政执法过程并承担力所能及的辅助事项，以感受良好秩序的价值与成本，实现反省与犯意规避。建议在第4条增设第2款：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政教育的，由行政机关依照本法规定实施，相对人明确拒绝的除外。不仅如此，地方政府在静态关注清单与法的关系之外，开始注意动态上清单与法的协调统一问题。
当前制度设计从积极要件和消极要件两个维度对权责清单予以了界定。遵循性质依附于概念本体的逻辑，依清单行政性质的界定应当聚焦于清单论析，具体从权力清单、责任清单、权责清单三个维度展开，借此考察依清单行政的性质是否具有一以贯之的一致性。(46)参见刘启川：《独立型责任清单的构造与实践》，载《中外法学》2018年第2期，第440-454页。⑦参见张文显：《习近平法治思想的政理、法理和哲理》，载《政法论坛》2022年第3期，第10页。
除了应当遵循上述清单编制规则特殊要求外，行政机关推行权责清单的自由裁量权，及我国尚缺乏责任清单制度顶层设计的客观情形，使得由行政机关主导编制的权责清单难以全面呈现和有效承接法律、法规和规章的规定，更遑论具备传送带式立法所富含的民主性和科学性。这正是当前责任清单的编制依据不限于法律、法规、规章，而是将其拓展至其他规范性文件的原因。
同时，从功能主义视角来看，两者皆是行政机关自发推行的放管服改革的抓手，当然，这都是在法治框架内和依法行政的进程中得以实现的。其一，权力清单和责任清单的设置初衷相悖。(38)林华：《通过依法执政实现依法行政的制度逻辑》，载《政法论坛》2020年第6期，第62页。(11)胡建淼：《政府法治建设》，国家行政学院出版社2014年版，第126页。
这主要是指，如果行政机关不遵循行政职权来源于权责清单，及行政活动受制于权责清单的基本规则，即为行政机关违背了权责清单的义务性规定，那么，行政机关应当承担相应责任。譬如，四川省人民政府办公厅《关于印发〈四川省权责清单管理办法〉的通知》(川办发[2020]82号)第15条第2款规定：公布的权责清单内容与法律、法规、规章等规定不一致时，行权部门应当依照法律、法规、规章等实施，并及时按程序申请调整权责清单。②同时，中央行政机关也有类似要求，例如，国家实行行政许可清单管理制度，将依法设定的行政许可事项全部纳入清单管理，清单之外一律不得违法实施行政许可。(18)参见刘启川：《独立型责任清单的构造与实践》，载《中外法学》2018年第2期，第442页。
(41)那么，对依清单行政的法治关怀不应仅限于行政组织法范畴，而是应当一并纳入行政行为法的关注视野。即责任是基于行政违法行为而引起的行政法上的责任后果，包括后果的承担和对后果的处理，(11)或者是按照法律规定，他在一定的事件中，或者应承担被迫受惩罚的义务，或者应承担被迫支付赔偿金的义务。
尽管权力清单和责任清单有不同的意涵和性质，但是，两者在一点上是高度一致的，那就是两者皆为行政机关执行和适用法的新型形式。(34)由此观之，依法行政着眼于定位法与行政的关系，用意在于将行政活动控制在法的疆域内，防止行政活动的恣意妄为，进而通过法实现对行政活动的体系化治理。
当前权责清单制度的建构与发展过程也印证了这一判断：从作为权力清单顶层设计的《指导意见》中对责任清单蜻蜓点水式的制度安排，到《深入指导意见》致力于权力清单建构模式下全面实现权责清单两单融合。(40)可见，如若国家强制力原原本本地源自法律、法规和规章，这在理论上并不存在正当性的责难。(37)然而，依清单行政只是依法行政中的一个构成要素，亦即行政法定。缘于以上权责清单难以克服的内在逻辑缺陷，当前仍然存在的各地清单标准规范不统一、内容差异较大、权责事项不对等等问题，(22)便可以找到注解。(23)参见唐亚林、刘伟：《权责清单制度：建构现代政府的中国方案》，载《学术界》2016年第12期，第35页。在实践中，行政机关不仅存在依清单行政的做法，而且此做法已被纳入司法审查的视野。
至于权力清单和责任清单的规范效力外化问题，可以理解为行政承诺，那么，行政相对人可以依据已经公开的权力清单和责任清单，要求行政机关履行职责和承担义务。一个显而易见的理由是，与法的民主性和科学性相比，清单的悬殊性格外明显。
(49)上述观点可以归纳为两点：对权责清单统一立法。(30)由此看来，职权公开隶属于行政自制。
那么，在此情形下，权力清单和责任清单便获得了等同于法的法律效力，进而会出现清单和法共存的场景。问题在于权责统一原则中的责侧重于行政权恶的苛责，这与责任清单聚焦于对行政权善的期待，在内在逻辑走向上是背离的。
因此，通过制定法律、法规或规章而安置依清单行政的专门立法论并不妥当。譬如，有学者将权力清单定位为行政职能的列举，认为权力清单是指通过一个文本(该文本或者是正式的规范文本，或者是非正式的内部文本)，对行政系统的行政权，包括行政系统作为一个机构体系的权力范畴和各职能部门作为一个非系统的职能范畴，乃至作为一个机构所享有的职能范畴予以明确列举并成为依据的行政法文件，或者不具有行政法效力的相关文本。进入专题： 权力清单 责任清单 权责清单 。因而，依清单行政旨趣在于寄希望于通过行政机关主动自我调控活动，实现行政活动的便民化和良态化。
倘若模糊化处理权力清单和责任清单的性质定位，非但无视两者各自的价值本源和基本规律，而且也违背了党和国家顶层制度设计的初衷，尤其是责任清单的独特价值预设，这是一种不负责的学术态度。前已述及，根据我国《立法法》有关法律保留的规定，权力清单和责任清单的很多内容涉及法律保留事项，相应地，权力清单和责任清单的立法类型只能选择法律。
权责清单不仅是行政活动的依据，而且行政活动的整个过程都应当受到权责清单的约束。二是，除了承继权力清单和责任清单的不确定性之外，权责清单内在逻辑的自洽性和内在结构的统一性，也具有不确定性。
不仅如此，将权力清单和责任清单融合的做法，尤其是将法律、法规、规章作为权力清单和责任清单编制依据的规定，很显然，也没有充分考虑权力清单和责任清单的性质差异。值得警惕的是，在依法行政之外，地方行政机关已发展出与之类似的表达，诸如按照权责清单行使职权按照清单依法行使权力和承担责任遵守权力清单和责任清单，不得在公开的清单之外行使行政权力。
(20)参见周佑勇：《中国行政基本法典的精神气质》，载《政法论坛》2022年第3期，第69-70页。积极要件主要明确执行权责清单的命令性要求，譬如，《指导意见》规定地方各级政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位、垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构等，都要严格按照权力清单行使职权，各地也相继作出诸如行政机关应当严格按照权责清单行使行政权力、承担责任的规定。可见，在制度实践上，责任清单的意涵具有错乱性。(14)参见叶必丰：《公共服务连续性理论及我国的实践》，载《政法论坛》2022年第5期，第66页。
具体而言，追责型责任清单强调违反义务性规定需承担的不利后果，是一种消极意义上责任的清单表达。(一)权力清单的生成及其概念的问题在现有可查的文献中，可以看到，权力清单发端于2005年河北省邯郸市依据《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》出具的政府权力清单，随后，这一做法被安徽、四川、贵州、江苏等地借鉴和推广。
这不仅要求依清单行政的制度规则应根据法律、法规和规章立改废作相应调整，更为重要的是，还要求在依清单行政的制度规则与法律、法规和规章的规定出现不一致甚至冲突时，应当以法律、法规和规章的规定为依据，并且应当以此作为唯一依据及时修正依清单行政的制度规则。统一立法应由权力机关作出。
(24)综上，权力清单、责任清单及权责清单在概念范畴上各自存在难以克服的缺陷。③参见国务院办公厅《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》(国办发[2022]2号)、《优化营商环境条例》第40条。
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